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通过环境民事公益诉讼促进环境保护

时间:2017-10-20 10:02:00   来源:本网   添加人:admin

  环境民事公益诉讼作为环境保护综合体系中不可或缺的组成部分,以其特有的优势在许多国家卓有成效地实施。随着新修订的民事诉讼法的颁布,环境民事公益诉讼也在我国正式获得立法认可,即将进入一个崭新的发展阶段。但由于民事诉讼法只有原则性规定,环境民事公益诉讼的顺利开展还需要在提出主体、受案范围和特有诉讼机制等主要方面予以完善,同时也需要包括修订中的环张艳蕊,中央民族大学法学院副教授、法学博士。

  饵故耆挥羧201212境保护法在内的法律与之相配套。

  环境民事公益诉讼;环境保护;法治X197 A当今世界,营造无污染的洁净环境,是人类的共同追求。我国的环境保护工作虽然取得积极进展,但环境形势依然十分严峻。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题,在我国近20年来集中出现并呈现出结构型、复合型、压缩型的特点。环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失,危害群众健康,影响社会稳定和环境安全。采取多项措施,治理污染,保护环境,是摆在我们面前的重大课题。环境民事公益诉讼作为保护环境的新型手段,在国内司法实践中已有尝试,并在今年8月刚刚修订的民事诉讼法中首次得到立法的认可,为我们保护环境提供了又一重要渠道和途径,值得关注和研究。

  一、环境民事公益诉讼是实现环境保护目标的新型手段实践证明,保护环境和治理污染是一项复杂的系统工程,既需要企业、社会和政府力量,也需要个体的力量;既需要做好环境治理,更要做好污染预防;既需要传统的行政、经济等手段,也需要不断发现新手段。从某种意义上说,环境公益诉讼制度是人类为实现保护环境目的而发展起来的一种新型手段。

  这一手段是凭借公民个体或特定组织来捍卫环境公共利益的公益行动,通过法院诉讼这一平台和机制,达到预防破坏环境行为发生和减少危害的目的。不为个体利益,而为达到保护共同环境公益的目的,是这一手段的本质特征;而诉诸司法力量,通过诉讼机制,则是这一手段的独具特色之处。

  通常而言,环境公益诉讼包括环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼两大类,前者旨在督促行政机关或政府采取有效措施保护环境,后者目的则为纠正企业等破坏环境的行为。目前来看,环境民事公益诉讼具有更为重要的地位,它主要指在环境受到或可能受到破坏的情况下,为维护环境公共利益不受侵害,特定的主体以自己的名义,代表国家或者不特定的多数人,以行为人为被告向法院提起诉讼,请求判令该行为人停止环境损害行为及赔偿公益损害的诉讼制度。

  一般认为,美国是现代公益诉讼制度的创始国。出于保护环境和公民环境权益的目的,美国1970年的清洁空气法和1972年的清洁水法弥补了政府实施环境法的缺陷,放宽了对环境起诉权的限制,在世界上首创了环境公民诉讼制度。

  之后环境公益诉讼制度逐步在很多国家得到运用并取得了较好的效果,形成了以美国的公民诉讼、德国的团体诉讼、日本的公害审判环境保护诉讼等为典型代表的环境公益诉讼形式。

  梳理这些制度,可以发现环境民事公益诉讼具有下列特点:一是能够提起诉讼的原告资格宽泛。与一般的诉讼是出于保护自身利益不同,在环境公益诉讼的场合下,原告起诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害,而在于希望保护因私人违法行为而受损的环境公共利益。国外具有公益诉讼原告资格的主体包括并非利益直接受侵害的环保公益团体、行政机关、检察机关和公民。

  二是具有显著的事前性。与一般私益诉讼相比,环境公益诉讼中只要有合理理由判断有侵害环境公共利益的可能,即可提起诉讼,由违法的行为人承担法律责任。这样可以将侵害遏制在萌芽状态,这种防患于未然的预防作用在环境公益诉讼中显得尤为重要。因为环境一旦遭受破坏就不可能恢复原状,所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就允许法定主体适用司法制度寻求救济,从而阻止环境公共利益遭受无法弥补的损害。

  三是法院在诉讼中处于主导地位。为了实现保障原告诉权和保护环境公共利益的目的,在各国的环境民事公益诉讼活动中,普遍强调法院的主导地位和司法能动作用。法院在公益诉讼中享有更多的管理指挥权和自由裁量权,甚至在保护环境公共利益的限度内可以不受辩论原则的约束。检察机关、社会团体以及公民个人都应尊重法院的审判权,而不得妨害审判权的正常行使,任何监督意见的提出都应当在事后,且需依法定的程序和形式。

  二、环境民事公益诉讼在我国的试点及正式确立我国环境民事公益诉讼的发展道路采取了实践先行的做法,并最终得到了立法的认可。

  基于现实中不少环保人士和环境组织的诉求,以及对司法在环境保护中的功能的思考,自2007年以来我国西南、长江中下游、东部沿海等地区开始进行环境民事公益诉讼的试点,贵阳、无锡等多家中级人民法院先后成立了环保法庭,并审理了不少具有影响力的环境民事公益诉讼案件。由中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心起诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染侵权纠纷案,是全国首例由社会公益组织提起的环境民事公益诉讼并最终获得胜诉,具有标志性意义。为实现环境保护执法手段的多元化,海南作为省一级高级法院试点首家设立环境保护审判庭,并制定了关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见,对试点案件的范围、起诉主体、立案的条件、先予执行、审判程序等作出了规定。该意见的一大特色是明确了环境民事公益诉讼的提起主体:检察机关、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护和社会公益事业法人组织、基层群众性自治组织和公民等六大主体均可作为原告提起诉讼。但环境公益诉讼对公民有条件开放,公民有权对污染和损害环境资源的行为进行监督、检举和控告,有权书面申请检察院、相关行政机关提起环境公益诉讼。检察院、相关行政机关在合理期限内不起诉的,公民可以自行提起环境公益诉讼。为有效破解环境公益诉讼启动难题,海南将建立环境公益诉讼专项资金,以保证环境公益诉讼的顺利推进。

  通过梳理可以看出,国内既往司法实践中有权提起环境民事公益诉讼的适格主体主要分为以下四类:一是享有环境资源管理权的环境行政机关。包括环保机关和依法行使环境资源管理权的其他行政机关,实践中常常是这些机关向法院提起以维护环境公益为目的的诉讼;二是检察机关。作为国家法律监督机关和国家利益代言人的检察院近几年在维护环境公益方面发挥了积极作用,由检察机关提起环境公益诉讼的模式在我国得到了普遍认可;三是依据法律和法规授权行使环境资源管理权的事业单位。它们在授权范围内享有与环保行政机关同等的行政权,为维护辖区内的环境资源,也尝试通过诉讼的方式追究环境违法者的责任;四是环保社团。数家有影响力的环保社团通过诉讼将环境违法者告上法庭,取得了良好的效果,显示出环保社团在环境公益诉讼中的特有优势。

  环境民事公益诉讼的实践及其尝试,为立法确立我国的环境民事公益诉讼奠定了坚实基础。在各方的努力之下,今年8月31日修订通过的民事诉讼法将包括环境民事公益诉讼在内的公益诉讼载人该法之中。修订后的民事诉讼法第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”虽然只有区区一个条文的规定,但该规定赋予法定的机关和社会组织在公共利益纠纷中的诉权资格,为建立社会公共利益的司法救济机制奠定了立法基础。

  根据这一规定,社会普遍关注许久的公益诉讼制度千呼万唤始出来,终于从理念成为立法,并即将名正言顺地付诸司法实践。这是我国民事司法改革的一项重要成就,意义十分重大。①在民事诉讼法确立的民事公益诉讼类别中,环境民事公益诉讼位列其中,并被置于优先地位,足以说明立法对环境民事公益诉讼的重视,表明我国环境民事公益诉讼进人一个崭新的发展阶段。

  三、完善环境民事公益诉讼具体制度环境民事公益诉讼为民事诉讼法所明确规定,这为其开展提供了法律依据。但是,由于民事诉讼法只有原则性规定,环境民事公益诉讼的顺利开展还需要相关制度的支持。因此,环境民事公益诉讼要真正为环保事业保驾护航,尚需完善相关制度。

  (一)明确环境民事公益诉讼的提起主体一直以来,谁可作为起诉主体是建立公益诉讼的一个焦点问题。民事诉讼法赋予了非实体利害关系人提起民事公益诉讼的主体资格,这是对传统当事人适格理论的重大突破。民事诉讼法只明确将公民个人排除在提起主体之外,但并没有明确规定哪些机关和组织可以作为公益诉讼的主体,而将这些机关和组织的确定交由单行立法作出规定。全国人大法工委在民事诉讼法修订过程中曾指出,适宜提起环境民事公益诉讼的具体组织和机关,可以在制订相关法律时进一步明确规定。提起环境民事公益诉讼主体不明确,将增大公益诉讼司法实务的难度并阻碍该制度的进一步发展。因此,明确启动主体就成为构建和运行环境民事公益诉讼制度亟待解决的首要问题。

  ①当然,民事诉讼法对公益诉讼的规定也有诸多遗憾。其中,最令人遗憾的是公民个人不能成为民事公益诉讼的提起主体。在取舍之间,立法对现实的无奈妥协跃然纸上。但随着我国民主进程的逐步推进,对于构建一套体系化的公益诉讼制度而言,这是未来必然要修补的遗憾。

  根据我国民政主管部门的分类,社会组织包括民办非企业单位、基金会、社会团体三大类。环保部2010年发布的关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见中进一步明确规定:环保社团、环保基金会、环保民办非企业单位等多种类型的组织都可视为环保社会组织。所以,正在紧锣密鼓修改中的环境保护法应当在民事诉讼法基础上,进一步明确规定:依法登记的环保社团、环保基金会、环保民办非企业单位等环境保护社会组织,对污染环境等损害社会公共利益的行为,可以提起公益诉讼。

  对于有权提起环境公益诉讼的行政机关,很多学者认为也应由环境保护法作出统一规定,其他单项环保法律则无须再做分散规定。这些行政机关主要是指县级以上政府环境保护行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门。还应注意的是,多地在民事诉讼法修订出台前的关于环境公益诉讼的规范性文件中都赋予当地检察机关以原告资格,环境保护法在修订时可以沿用这一行之有效的做法,授权检察机关提起环境民事公益诉讼。国家赋予检察机关在民事公益诉讼中的原告资格,不仅符合我国现有的法律框架和我国的实际情况,而且有一定的现实基础和实践积累,也顺应了国际惯例。

  (二)界定环境民事公益诉讼的受案范围围设定为污染环境,但并未明确环境公益的确定标准,即缺乏环境公益诉讼和环境私益诉讼的区分标准,尤其是针对多数人诉讼如何定性没有任何规定。可以说,民事诉讼法对界定的环境公益诉讼范围需要配套制度的支持。同时,民事诉讼法关于公益诉讼范围的规定又是相对开放的,包括环境保护法在内的相关法律不仅可以细化“污染环境”范围,也可以在此范围加以拓宽。

  在环保领域,损害公共环境利益的行为主要包括三种基本类型:一是污染水、气等环境要素;是破坏森林、矿产等自然资源;三是损害湿地、物种等生态系统。从理想角度看,环境保护法修订时可将三者都纳人其中。

  (三)调整并完善民事诉讼程序机制环境民事公益诉讼可以进人法院,只是明确了此类案件可以进人“司法之门”。但这类案件进人法院之后如何审理、裁判,则是更为关键的问题。

  环境民事公益诉讼的引人和构建关系到诉讼理念和制度的双重变革,需要系统的、整体的变革思路,其良性发展的关键在于诉讼的整体运作机制和机能是否能够与公益诉讼相适应。

  在传统民事诉讼中,法院的诉讼机能被定位于解决私人之间的纠纷,显然无法适应解决涉及公共利益的争议,甚至引导环境保护方面的社会政策形成机能。因此,包括环境民事公益诉讼在内的民事公益诉讼在我国发展,必须以重新审视法院的功能为起点,对传统的民事诉讼机能作出适当调整,并对环境民事公益诉讼的程序机制进行建设:加强法官的诉讼指挥权和自由裁量权,充分发挥法官职权在诉讼中的作用;通过各种方式减轻原告的证明负担,对被告则仍适用高度盖然性的证明标准,要求被告证明因果关系不存在;原告可以申请免收案件受理费或者象征性收费,如果原告胜诉则由败诉的被告支付原告全部的诉讼费用,如果原告败诉可通过诉讼费用保险和借助公益诉讼基金这两种方式转嫁。