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基于多主体的环境保护长效机制的构建

时间:2017-10-26 13:29:00   来源:本网   添加人:admin

  余吉安(1979),男,北京林业大学经济管理学院副教授,主要研究方向为企业资源集成、区域发展战随着我国经济社会的快速发展,我国环境保护面临严峻考验。内蒙古联邦制药污染事件、广西龙江镉污染、云南曲靖铬污染、中石油渤海漏油等污染事件在全国各地时有发生。环境问题直接与企业、政府、公众、媒体等密切相关,因此,建立一个包括政府、企业、公众、媒体等多主体在内的共同参与的环境保护长效机制,才能从根本上改变当前经济和社会面临的严峻形势。

  构建环境保护的长效机制,首先要解析我国当前环境保护工作面临的主要困境,从而明确构建长效机制的主体及各自在环境保护中的责任,探求我国构建环境保护长效机制的举措。

  以上问题产生的根源,在一定程度上与我国现行的管理体制有关。由于我国地方政府本身可以被看作是自然资源的最大支配者和消费者,其接受所属部门的内部监督,难免会造成环境保护监管的不力。从大连PX项目的偷建,到南通启东高污染造纸项目的批建,地方政府不作为甚至袒护的行为直接导致高污染项目上马,甚至影响到地区性的社会稳定。换句话说,对地方政府官员以GDP为核心的考核机制,已成为环境保护的最大障碍。地方政府和部门的领导环境法制观念比较淡薄,只注重眼前的经济发展,以栖牲环境利益为代价来换取经济利益,公然违反国家有关环境保护法规明文规定的和同时竣工验收),为了招商引资而批准严重污染环境的项目兴建。并且,环境消费具有非排他性,由于地方政府的利益相对独立,从某种意义上说,他们也是竞争主体,因此在环境消费上也可能与企业具有相同的心理。

  单独依靠地方政府自我监督来实现环境保护的目标和要求很难达到,依靠市场经济机制的自我调节达到环境保护也基本上是不可能的。因此,当前环境保护的问题,并不在于市场机制,而在于如何规范地方政府行为,切实履行其监管责任,防止企业将治污成本社会化而转嫁给公众。在此过程中,公众和媒体的积极参与对环境保护工作将起到很大的促进作用。

  二、构建环境保护长效机制的主体及其责任由于企业没有环境保护的内在动力,同时地方政府出于经济政绩的考量,也没有施加给企业环境保护的外在压力,甚至还成为环境污染动因之与此同时,相关法律法规有待进一步完善,相关税费等也需进一步明确,尤其是公民的环境权还需进一步上升到宪法层面,确保公民在环境保护方面具有更多的参与,如听证等。

  此外,媒体在宣传环境保护和曝光环境污染事件方面所起的作用,方面能促使企业和公民更具环境保护意识,另一方面使得公民环境(知情)权能够一部分得到被动性的保障。但仅仅凭这些制度层面的建设还是远远不够的,还需要包括政府官员、企业家、投资者、企业员工、社区居民和其他公民在道德和伦理层面,真正从责任的角度践行环境保护,而不是依赖于外部压力。因此,环境保护的市场机制能否可行,关键在于政府部门监管、公众参与、媒体宣传与曝光的外部压力,以及企业内部在承担社会责任的道德驱动和自律行为,同时环境伦理道德建设亦不可少。因此,构建包括政府、企业、公众和媒体4个主体在内的一个长效机制架构,如所示:环境保护法律法规完善地方政府绿色政绩、地方政府官员绿色考核企业自律媒体监督权的尊重与巩固环境保护公众参与中央政府部门有力监管媒体宣传和曝光环境伦理与道德的建设环境保护长效机制架构对地方政府的考核方式,从经济考核为主向民生考核与经济考核相结合、以民生为主转变,既是和谐社会的要求,也是人与自然和谐相处的内在规律性要求。以经济绩效作为地方官员晋升的主要指标,势必会引起地方政府追求规模扩张而不顾环境承载力状况,从而造成环境破坏。如被媒体曝光的内蒙古巴彦淖尔市某制药企业9年7次环境违规,实际上这个项目在当地人人皆知,尽管现在政府做出回应,引起各方高度重视,但也是媒体曝光后的危机处理应对。为了杜绝此类事件的再次发生,当前绿色政绩考核体系的构建已经刻不容缓。

  企业是造成环境污染的最大主体,防止环境污染、实施环境治理,最终的执行者也仍然应该由企业来完成,因此企业在环境保护中负有主体责任。环境保护市场化机制的前提包括:产权明晰、环境治理成本内部化以及“谁污染、谁治理”的原则,企业自律将成为环境保护的重要环节。当然,企业的自律离不开环境保护法的约束,离不开政府部门的监管,更离不开环境伦理道德的感召。

  环境污染的直接受害者是当地居民,受到的损失不仅仅是生活和工作的基础,还有群众对政府的满意度。

  保障公民参与到环境保护中来,有利于经济和社会的可持续发展,有利于人与自然的和谐相处,也有利于实现公众对政府和企业的期待。

  媒体是社会监督中的重要力量。一方面,媒体对环境保护工作起到舆论宣传的促进作用,使社会各方和公众能够了解更多的环境保护知识和信息;另一方面,媒体对环境污染等事件的曝光,使污染行为公布于众,公众将会做出积极反应,地方政府即便此前因为GDP而不防治污染,也会考虑社会影响而不得不做出相应的处理。如,巴彦淖尔市制药企业的污染问题被曝光后,市政府马上“责成分管领导组织水务和环境保护部门立即对媒体反映问题进行调查,认真了解乌梁素海和该制药企业的项目建设情况、历年整改情况、存在问题、环境保护监管情况并针对存在问题制定下一步整改措施等”。可见,媒体在提高企业和公众环境保护意识、促进环境保护中发挥了重要的作用。

  三、我国环境保护的长效机制的构建在我国目前的体制和发展阶段,环境保护的效率和效果是个多主体的利益相关者博弈的结果,需要建立套多主体参与、多种管理方式的联动管理机制。通过环境保护立法,确认公民环境参与权,以及在媒体监督和中央政府监管等方面加大力度,同时加强环境伦理道德建设,最终建立一个包括政府、企业、公众、媒体等多个主体在内的共同参与的长效机制,实现由强制性监管到提升环境保护自觉意识转变的目标。

  (一)建立与完善相关环境保护法律法规环境保护法律体系建设的前提是明确环境保护应以市场主导还是政府规制为主。在我国现行的环境保护工作管理体制中,政府的主导作用体系为建立和健全环境保护法律法规体系。借鉴西方国家在环境保护方面好的经验和做法,当前我国正在研究和探索建立的环境保护法规制度主要有:是建立绿色税制,开征环境税,建立环境价格体制。包括:排污税、碳税、硫税、汽车燃料税、轻型燃油税、电力税、气候变化税、煤炭焦炭税、发动机交易工具税、废弃物最终处理税、水资源税等。这些税种通过将环境资源的外部成本内部化,促使企业加强环境治理,一方面改变我国生产者的生产方式,促进绿色生产;另一方面也将有效防止国际上生产污染性产品的资本流入我国,转移污染。

  二是适时开拓新型市场,建立和完善排污权和碳排放交易市场。一些发达国家比较成功地建立了环境保护市场化交易平台,如美国的水溶性营养物交易市场、二氧化硫排放许可证交易市场,澳大利亚的盐碱物交易市场等。我国环境保护法制建设中应包括对这些新兴的市场化交易机制作出规定,学习与借鉴发达国家的经验做法,结合我国的实际情况,适时开拓建立一些与环境保护相关的新型交易市场。在我国“十二五”节能减排综合性工作方案中,明确提出推进排污权和碳排放权交易试点。但从目前开展主要污染物排污权交易试点情况来看,我国还存在污染物排放总量底数不够准确、排污权初始分配不够科学导致企业交易积极性不高、交易市场较为冷淡等问题,有关部门正在研究制定排污权有偿使用和交易试点的指导意见,健全排污权交易市场。而开展碳排放交易试点的工作,目前尚未展开,在建立自愿减排机制的前提下,推进碳排放权交易市场建设工作还任重道远。

  三是推进实施环境保护的刑法惩治措施。危害环境的行为,从某种意义上说,实际是损害了他人的公共利益,重大、恶劣的环境污染行为可以说是一种现实的犯罪行为。环境行政法规的有效实施和环境保护效果的切实保障,有赖于刑法的支持和保障。尽管我国现行刑法中也有条款规定了具体的环境要素作为保护对象的犯罪构成,但涉及较少且可操作性差。从刑法角度推进环境保护的惩戒措施,将有效地加大环境污染和环境保护不作为的成本,促进环境保护。

  (二)确认公民环境权和公民参与权环境知情权是环境权的基本权利。2011年6月初,康菲公司蓬莱19-3油田漏油事故对我国南海的海洋环境、渔业和海洋生物造成了巨大损害,但从事发到国家海洋局等相关部门介入调查的整个时间跨度达个月之久,公民的环境知情权被严重漠视。又如,与巴彦淖尔市某区些乡镇农民向当地有关部门以及媒体举报制药企业的污染问题,不但没有被该区政府部门受理,有的农民还受到政府个别官员的威胁。没有环境知情权,造成了公民实际的环境权的缺失。

  环境资源是全人类的公共财产,理应由“公众参与”。所以,环境保护不应只能由政府作为,否则“公共用地的悲剧”将不断上演。我国的水法、环境影响评价法对公众参与权的规定还不够明确,而环境保护的基本法环境保护法中没有提及“公众参与”的内容。与此同时,在我国,公众实际参与的成本很高。例如,在涉及环境保护的决策过程中,当政府有某种非环境保护的倾向时就会有倾向性地选择参与的公众,这实际上阻碍了公众的参与和真实意愿的表达。由于相关制度的不完善,对妨碍公众参与的行为没有相应制裁,从而导致某些公众参与环境保护的积极性不高。因此,在上述公众参与度不高的情形下,无论是在程序还是在内容方面,更需要在立法上予以明确并加以保障,通过提高公众的参与度,切实保障公众的环境监督权力和举报权力,这也是保障公众参与的基础。

  (三)尊重与巩固媒体的监督权媒体是环境保护工作中支环境保护方面重要的舆论监督力量。媒体既要宣传好的环保理念和做法,引导和提高社会公众的环境保护意识;也要对破坏环境的行为进行曝光,通过社会舆论促使违规者纠正这些破坏行为。进一步保障、尊重和巩固媒体正当的采访权和监督权,将是有效监督环境保护的有力措施。也正是因为媒体的曝光,公众的参与度才越高,公众的环境权(知情权)才得以进一步保障。主要体现在以下两个方面:是媒体的正当采访权力必须得到保障。在媒体进行监督过程中,特别是在关注有关环境污染事件时,相关地方政府及官员的公关策略不能违背和干扰媒体的正当采访权力,而且也不得拒绝乃至阻挠采访。二是要充分保障媒体记者的人身安全。有的企业和官员面对媒体记者的曝光行为,对记者进行人身威胁,这一行径必须予以遏制和依法处理。只有这样,才能切实做到保障媒体的正当采访和客观报道,真正发挥媒体外部监督的作用。

  (四)加大中央政府部门的监管力度在环境保护方面,中央政府(国务院及其职能部委)、地方政府和企业之间存在十分明显的监管博弈。地方政府作为中央政府和企业的连接者,在环境保护中具有双重身份。面对企业排放污染,地方政府是监管者;但同时地方政府要考虑本地区经济发展、政绩考核等因素,这使得地方政府要千方百计招商引资,协助企业处理好环境方面的投资立项等问题,甚至协调解决因环境问题带来的纠纷等等。个别地方政府为追求经济政绩,减少对企业环境治理的监管乃至漠视企业环境污染行为,以降低企业经营成本,形成价格竞争力,扩大企业产值,增加本地区的GDP.目前我国的环境保护问责机制还不够完善。在当前的管理体制下,政府层面的环境保护问责主要是由上级政府及其主管部门来进行,如各省主要污染物减排约束性指标的完成情况是由环境保护部牵头负责考核;同时,监察部、审计署等监督部门对地方政府环境保护工作完成情况也要进行监督。而对企业的环境保护责任追究主要是由各级政府环境保护部门来实施监管,但由于环境保护部门在行政管理体制上属于本级政府的一个职能部门,从而在政府干预环境执法和环境保护不作为时,当地环境保护部门往往做不到依法行政,这已经成为环境保护最大的症结所在。

  正式制度的构建不难,难在相关制度的执行和政策的落实。环境税、排污权交易等从制度角度来看,无论是制定还是执行本身并不难,难在如何确保环境保护政策法规的执行切实起到了环境保护的效果。目前种种规定屡屡被突破,有很大部分不在于正式制度不够完善,而在于正式制度不被严格执行,行政力量强于法治力量。

  在实际操作中,许多地区并没有真正践行科学发展观的理念,环境政策的公众参与度尽管很高,但得到落实的依然很少。因此,尽管有相关的环境保护法律法规和制度规定,但在实际执行过程中环境政策监督是有所缺失的,环境保护政策的推行和环境保护制度的执行,离不开中央政府部门的有力监管。中央政府加大监管力度是防止地方政府在环境保护和污染治理行动上不作为的重要保证,需进步强化环境保护部等监管部门的执法权力。同时,在立法层面,中央政府有关部门应研究颁布生态法律规范,设立“生态鉴定”部门,对生态进行科学而客观的评定,为相应的惩戒措施提供理论依据。美国将环境价值纳入决策过程中的做法,值得我国借鉴并实施。

  (五)加强环境伦理与道德的建设人类在无限发展的生产过程中时刻面临着生态危机。经济和社会的发展对环境的破坏已经十分严重,科学技术的发展并没有改变人类在自然面前的弱势地位,对资源的无序和过度开发、对生态环境的随意破坏,使人类也不断遭受着自然界的报复,生态环境保护应该作为人类社会政策选择的基本价值导向。从伦理角度确立人类和自然共生的生态整体利益观、生态系统内各物种之间平等的生态平等观、公众环境保护主体观,已经成为世界共同的声音。环境伦理通过解决人的道德价值观、社会关系与行为准则方面的问题,来推动和改善人类认识、处理与自然环境的关系,是人类对自然生态的正确态度以及正确处理人与自然之间关系的行为规范,有利于人类生存和社会经济可持续发展。

  尊重环境应该成为种新的道德规范,倡导尊重环境的“规则道德(moralityofmles)”,高度重视生态环境问题,最大限度地消除经济发展带来环境问题的不利影响,以实现人与自然的和谐共处。因此,提倡绿色消费,实行绿色标签,对绿色产品进行环境标志,转变消费者消费理念和消费方式,对非绿色生产的企业和产品自觉加以抵制,也就成为重要举措。在全国范围内开展企业社会责任教育,在企业里推行环境伦理道德的培训,通过媒体广泛宣传环境保护知识以强化社会公众的环境保护意识,在曝光环境污染的同时还要大力正面报道宣传环境保护的先进事迹,宣扬环境保护的环境道德行为,在思想里嵌入环境伦理道德,特别是在学校里大力加强环境保护知识宣传普及,从而在全社会范围内推行环境伦理和道德建设,提升全社会的环境伦理与道德水平。

  尽管我国近年来在经济发展上取得举世瞩目的成就,在国际地位上树立了经济大国的形象,但在发展过程中,粗放的经济发展模式使得我国在环境保护方面付出了巨大代价,环境污染以及由此带来的生命威胁也十分严重,我国的环境保护问题不仅面临外部国际社会的压力,从经济内生发展动力和可持续发展也成为当前迫在眉睫需要解决的问题。但当前的环境保护机制并不能长效地解决环境保护问题,这不仅仅是政府的责任,也不仅仅是公众的责任,所有相关主体都有责任。构建包括政府、企业、公众、媒体在内的环境保护责任主体,从环境保护法律体系、政府官员政绩考核体系、媒体监督权力、中央政府监督以及环境伦理道德建设方面,实施的环境保护长效机制,既是现实的选择,更是必须的措施。环境保护长效机制的构建,通过硬制度的建设和软环境的营造,真正实现环境保护和经济可持续发展相协调的局面。通过环境长效保护机制的建立,改善中国的环境状况,树立负责任的国家形象,同时以环境保护促进产业的转化升级,不断转变经济发展模式,实现提升长期国家核心竞争力及产业发展的战略目标。

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  责任编辑:薛华